«Politics everywhere!»

First thing I usually do when I get up in the morning is to check the news. Maybe, that’s a mistake in the first place. Anyway, it usually hits me – like a bolt of lightning – that politics is everywhere in the papers.

You can do this yourself at home: Please count all articles of a random newspaper you can find, and then let me know how many stories are about some corrupt national politician, a new international treaty, or at least remotely related to a protest taking place in the streets of your neighborhood. Believe me, the ratio will make you spit your morning coffee! Call it the ubiquitous media bias, but there is certainly a tendency towards political issues.

Like the tentacles of that beautiful creature, the octopus, politics is literally everywhere we go, all we talk about, and most we can think of… it seems to be that people are obsessed with it. Or worse, we cannot resist its temptation.

Even if we don’t call for the «tentacles» of politics directly, we oftentimes feel the urge to depend on them; as if there were no other option to bring something challenging under «control». But then again, we often dislike what we get eventually. It’s similar to that terrible headache you regret the day after a great night out with your friends.

I don’t mean to sound like a person who underestimates the importance of certain political procedures, in particular if they are helpful in maintaining a peaceful social order. However, today’s reach of politicians is far away from simply setting and overseeing the «house rules», it has become a game of its own – and it’s a rather nasty business.

Politics has never been and likely won’t ever be a pleasant venture – at least not for the man on the street. Further, don’t make the mistake to think that politicians are primarily here to hold «shit» together; they’re not. Politics is mainly about power, special interests, the dark triad, changing your values, and (most of the time) wasting your money. Milton Friedman hit the nail on the head when pointing out that politics can’t rely on angels but must be content with humans.

Enough research in economics, psychology, and other fields, has shed light on the actual workings behind political scenes. Or, as the German playwright Bertolt Brecht famously put it:

«Erst kommt das Fressen, dann kommt die Moral.»*

It seems like there doesn’t exist any «safe space» from politics (now that we actually need one!). Most of the political performances you watch on TV and listen to on radio is supposedly important and vital to our well-being. It’s not though. Ask your friends who live in «broken» southern Italy, or «bankrupt» Greece. Life goes on, with or without those suit-wearers.

Luckily, we can change the status quo of blind loyalty. How? Get yourself dirty. Help others, not only your neighbors. Be friendly towards your fellow human beings – everyone, and not only those who accidentally share your supposedly so important skin color!

Or, to put it slightly differently, if you aren’t even capable of cleaning your own tiny desk (Jordan Peterson’s «rule 6»), don’t make other people do it by calling for the tentacles of politics!

Hence, if you can’t control your feelings next time, at least ask yourself why it should be you who may patronize others (and not someone else «infantilizing» you). Asking yourself that question may help you obtain a different view on things.

Instead of engaging in politics, start using your short, precious time on this beautiful planet in a different way – maybe by abstaining from voting next time when you can choose between two old guys you’ve never met before. And then, because you saved yourself some time, please tell me why you used to rely on politicians more than on your own mamma, me or that beautiful lady at the bus stop!

 

*Which translates into: «Food is the first thing, morals follow on.»
– Believe me, the German phrase is really catchy!

Verboten!

Der öffentliche Raum ist einmal mehr im Wandel begriffen. Zu Zeiten der Aufklärung erkämpften sich Bürger das Recht, frei und unbehelligt andere Menschen von ihren Idealen zu überzeugen. Heute sorgen staatliche Eingriffe wieder zunehmend für «geordnete» Zustände. Wie lässt sich diese Entwicklung erklären? Und warum wäre es so essenziell, der unregulierten Öffentlichkeit Sorge zu tragen? Ein kurzer historischer Rückblick – und ein dringlicher Aufruf.

Mittelpunkt des gesellschaftlichen Lebens

Der öffentliche Raum, d.h. konkret der Markt, fungierte seit jeher als Mittelpunkt des gesellschaftlichen Lebens. In der Antike war er Nukleus, wo Kaufleute miteinander verhandelten, Priesterinnen Orakel sprachen, Gottesmänner aus heiligen Büchern predigten und Philosophen die Herausforderungen ihrer Zeit zu lösen suchten. In den Gassen und auf den Plätzen Athens führte etwa Sokrates seine Schüler zusammen, damit sie seinen Reden beiwohnen konnten. Was in der attischen Gesellschaft die Agora war, stellte das Forum Romanum für die römischen Bürger dar. Cicero nutzte den öffentlichen Raum, um seine politischen Reden dem Plebs vorzutragen. In den öffentlichen Thermen traf man sich, um Wirtschaftsfragen zu erörtern und Politik zu betreiben oder einfach nur um die jüngsten Gerüchte zirkulieren zu lassen.

Während des Mittelalters wirkten die christlichen Lehrsätze bis weit ins Private hinein. Der politische Diskurs war hingegen mehrheitlich aus der Öffentlichkeit verbannt. Der öffentliche Raum diente vorwiegend dem ständischen Marktgedanken und dem geselligen Leben. Erst im Zeitalter der Aufklärung kehrte das politische Element in die Öffentlichkeit zurück, die zuerst allerdings nur in geheimen Bünden oder in halböffentlichen Kaffeehäusern verwirklicht werden konnte. Hier entwickelte sich der Wettstreit der Ideen, welche in den folgenden Jahrzehnten zu politischen, theologischen und wirtschaftlichen Brüchen mit der Vergangenheit führten. Privateigentum, Meinungsäusserungs- und Versammlungsfreiheit sowie allgemeine Schulbildung ermöglichten die Entstehung einer Bürgergesellschaft – in Abgrenzung zur Autorität der Kirche und zur absolutistischen Herrschaft im Ancien Régime.

Wo noch in der attischen Gesellschaft nur Bürger im plutokratischen Sinne an der politischen Meinungsbildung der Polis beteiligt waren, wuchs das Bewusstsein, dass nur eine durchwegs öffentliche Zivilgesellschaft eine demokratische und auf rechtsstaatlichen Grundsätzen beruhende sein kann. In der Folge trieb es das Volk in Europa und den USA auf die Strassen, wo es seine Rechte einforderte. Das Verständnis der Öffentlichkeit als politischer Bühne gipfelte wohl in den Bürgerrechtsbewegungen der 1960er Jahre. Kaum dass er sich richtig durchgesetzt hatte, verengte sich der Begriff der «politischen Öffentlichkeit» jedoch bereits wieder. Denn mit der zunehmenden Befreiung der Bürger auf allen gesellschaftlichen Ebenen entwickelte sich offenbar das Bedürfnis, im öffentlichen Raum für «Ordnung» zu sorgen. Auch dieser Impuls hat eine lange historische Tradition.

Offizielle Sittenwächter

Der sittliche Ursprung des Rechts liegt in spirituellen Riten und im überlieferten Brauchtum. Als primär religiöse Vorstellungen den Rahmen zulässigen Verhaltens bestimmten, existierte nur bedingt ein Bedürfnis für eine darüber hinausgehende staatliche Regulierung des öffentlichen Raumes. So machten noch Huldrych Zwingli und Johannes Calvin in übersteigerter Form Gebrauch von religiös motivierten Sittenregeln. Die in Zürich vorherrschende Öffentlichkeit zeichnete sich etwa durch Vorgaben bezüglich Kleidungsstil, Nachtruhe und Prostitution sowie Verschwendung und Fluchens aus.

Als sich allerdings mit der Aufklärung die religiösen Bindungen allmählich zu lockern begannen, weigerten sich die Menschen zunehmend, den örtlichen Sittengerichten Folge zu leisten. Offenbar hatte sich das allgemeine Rechtsempfinden in der Zwischenzeit zu stark gewandelt, um in den alten Konventionen zu verharren. Und wo immer es an sittlichen Vorgaben fehlte, sprangen in der Regel staatliche Institutionen ein. Diese Entwicklung erfolgte niemals plötzlich, sondern immer graduell und zeitlich oft überlappend. Es lässt sich hier also eine spannende Interdependenz beobachten: zwischen gesellschaftlichen Konventionen, die an Bedeutung verloren, und staatlicher Regulierung, die ihren Geltungsanspruch ausdehnte. Insofern verlaufen diese beiden Systeme in einem dialektischen Prozess zueinander. Beim chinesischen Philosophen Konfuzius finden wir denselben Gedanken: In Zeiten der Auflösung moralischer Bindungen bedürfe es eines strikten Einschreitens des Herrschers zur Wiederherstellung der sittlichen Ordnung.

Inzwischen hat der öffentliche Raum seine Funktion als Austragungsort für gesellschaftliche Konflikte wieder zunehmend eingebüsst. Diese Entwicklung ist durch das Aufkommen des Internets noch beschleunigt worden: Blogs, Facebook und Twitter sind die «virtuellen» Kaffeehäuser des 21. Jahrhunderts. Demgegenüber befindet sich der öffentliche Raum heute in einem grotesken Spannungsverhältnis zwischen «Hyper-» und «Pseudoöffentlichkeit». Ersteres in dem Sinne, dass George Orwells «Big Brother is watching you» durchaus seine Entsprechungen gefunden hat; letzteres, weil Menschen den öffentlichen Raum vermehrt für private Aktivitäten nutzen. Individuelle Selbstentfaltung tritt damit an die Stelle der politischen Öffentlichkeit; Kommerz löst zunehmend den gesellschaftlichen Diskurs ab.

Diese Umnutzung der Öffentlichkeit ist, da der Steuerzahler für die Bereitstellung des öffentlichen Gutes zu bezahlen hat, nicht an sich schon problematisch. Sie ist allerdings, zusammen mit anderen Entwicklungen, mitverantwortlich für die Verrechtlichung des öffentlichen Raumes.

Die Motoren der Reglementierung

Der verstärkte individuelle «Konsum» des öffentlichen Grundes ist ein wichtiger Treiber für die zunehmende Verrechtlichung des öffentlichen Lebens. Immer mehr Menschen nutzen Strassen, Plätze und Parks. Wie wohl jede in der Stadt Zürich wohnhafte Person weiss, ist dies vor allem in urbanen Regionen deutlich spürbar. Ökonomen betonen, dass öffentlich zugängliche Güter systembedingt dazu tendieren, übernutzt zu werden, ohne dass die Verursacher für die jeweiligen Kosten aufzukommen haben (z.B. Fischfang in den Meeren, Wasserentnahme aus Flusssystemen in Trockengebieten). Mancher Ökonom erachtet darum den Staat als dazu berufen, Regeln für die Nutzung öffentlicher Güter zu erlassen. (Dies, obwohl Alternativen zu staatlichen Interventionen indes nicht nur in der Theorie existieren, wie die Nobelpreisträgerin Elinor Ostrom in ihrem Buch «Governing the Commons» [1990] aufgezeigt hat.)

Ein weiterer wichtiger Regulierungstreiber ist wohl auch in der menschlichen Psyche zu suchen. Wir können das Geschehen im öffentlichen Raum nur sehr beschränkt kontrollieren. Jeder Konflikt ist für uns ausserdem mit nicht vernachlässigbaren emotionalen und sozialen Kosten verbunden. Darum liegt uns in der Regel nur sehr wenig daran, allfällige Überreste gesellschaftlicher Konventionen gegen den Willen Dritter durchzusetzen. Statt also persönlich im öffentlichen Raum Verantwortung zu übernehmen, bewegen wir uns mit grossen Schritten in Richtung Nullrisikogesellschaft, in der andere – vulgo «der Staat» oder «die Gesellschaft» – unsere zwischenmenschlichen Probleme lösen sollen. Anspruchsdenken ersetzt Eigeninitiative. Entsprechend beschwört der Philosoph Carlo Strenger das «Abenteuer Freiheit» (2017) und warnt der ehemalige Risikoanalyst Nassim Nicholas Taleb vor der Mentalität des «no skin in the game». Die Folge: der Ruf nach neuen Risikoverteilungsregeln – und damit nach Regulierung – wird lauter.

So ist es etwa seit 2010 schweizweit mit einigen wenigen Ausnahmen verboten, in öffentlich zugänglichen Räumlichkeiten des Gastgewerbes zu rauchen. Andere Beispiele sind Alkoholverkaufsverbote für Jugendliche, Regeln bezüglich der Haltung von Hunden oder Einschränkungen für Strassenmusikanten und -künstler. Andere Staaten sind allerdings keinesfalls besser: in den USA gibt es kaum einen öffentlichen Park mehr, dessen Verbotsschilder nicht an die ausufernden Policeyordnungen der frühen Neuzeit erinnern, und an einigen US-amerikanischen Universitäten existieren seit kurzem Räumlichkeiten, in welchen «politische Korrektheit» die Norm sein soll («safe spaces»). Südfranzösische Küstenstädte, wie Cannes und Nizza, führten vor gut eineinhalb Jahren Kleidungsvorschriften für am Strand badende Muslimas ein. Die Liste könnte endlos fortgeführt werden. Die Verrechtlichung des öffentlichen Lebens wird damit zur neuen Realität.

Gleichzeitig halten wir unseren Mitbürgern heute den gesellschaftspolitischen Spiegel mehr denn je vor, wenn wir etwa darüber diskutieren, wegen möglicher schmerzhafter Erinnerungen Strassen umzubenennen oder Statuen abzubrechen. Eine solche substanzlose Öffentlichkeit, die bloss noch einer «Wohlfühloase» gleicht, anstatt sich mit den historischen Zusammenhängen eingehend auseinanderzusetzen, ist indes in sich widersprüchlich. Es hebt nämlich auf, was öffentlichen Raum gerade ausmacht: das oft schwierige, aber häufig fruchtbare Aufeinandertreffen unterschiedlicher Menschen und Vorstellungen, von Vergangenheit und möglicher Zukunft.

Obdachlose «verstecken»

Eine Konsequenz der zunehmenden Verrechtlichung des öffentlichen Raumes wird wohl sein, dass sich Menschen wieder vermehrt ins Private zurückziehen werden – so wie in voraufklärerischen Zeiten. Wo Menschen allerdings auf der Strasse leben, ist die Möglichkeit des Rückzugs gar nicht erst vorhanden. Pikanterweise haben viele Schweizer Städte Obdachlose aus der öffentlichen Wahrnehmung verbannt, da sie nicht dem «Aufwertungsideal» der Stadtplaner entsprachen. Die Bahnhofsprojekte der SBB und im Speziellen der Stadt Bern sind solche «Vorzeigemodelle». Randständige werden damit zu «personae non gratae», obschon sie sich – juristisch gesehen – oft nichts zuschulden kommen lassen. Vermeintliche Zivilisiertheit wird damit zur neuen Norm. Diese Vorgehensweise, wenn auch oft in guter Absicht, um den Menschen zu helfen, ist rechtsstaatlich kaum haltbar. Sie erinnert an das aus den USA bekannte «Broken Windows Policing» (James Q. Wilson und George L. Kelling, 1982), wonach man kleinere Vergehen konsequent ahnden sollte, um grössere Verbrechen zu verhindern. Der Gedanke dahinter ist, dass einzelne «zerbrochene Scheiben» dazu führen könnten, dass sich ganze Quartiere abwerten, was Familien und Werktätige vertreibt und kriminelle Banden anzieht.

Diese Form von Nulltoleranz der Polizei steht in Einklang mit dem Anliegen der Gesellschaft, keine unkontrollierbaren Risiken einzugehen. Dass bereits Bagatellen und Andersartigkeit von den Bürgern kritisch beäugt werden, überrascht in Zeiten politischer und ideologischer Unsicherheiten nicht. Denn letztlich sind es doch auch die Terroristen aller Couleur, welche den öffentlichen Raum in perverser Weise für sich beanspruchen! Die gravierende Folge ist, dass es so etwas wie Privatsphäre im öffentlichen Raum nicht mehr gibt: Überwachungskameras und Sicherheitspersonal werden längst nicht mehr nur von Unternehmen eingesetzt. Man glaubt, die Sittenwächter von Calvins Genf («garde-vices») in schwammigen Konturen wiederzuerkennen. Paradoxerweise sind wir heute empfindlicher denn je, wenn es um die Bearbeitung unserer Persönlichkeitsprofile geht (Stichwort «Big Data»). Ohne indes grosse Gedanken darüber zu verlieren, stimmen wir der informationellen Fremdbestimmung durch den Staat und durch Private zu.

Toleranz als Ideal der Öffentlichkeit

Dass es der Regeln im öffentlichen Raum bedarf, ist eine Binsenwahrheit. Etwas zu regeln, bedeutet allerdings nicht, dass wir in jedem Fall alle Verantwortung an den Staat und dessen vollstreckende Behörden abtreten müssen. Das Diktum des österreichischen Ökonomen und Philosophen Ludwig von Mises sorgt für liberale Klarheit in der Sache: «Ein freier Mensch muss es ertragen können, dass seine Mitmenschen anders handeln und anders leben, als er es für richtig hält, und muss sich abgewöhnen, sobald ihm etwas nicht gefällt, nach der Polizei zu rufen.» (Liberalismus, 1927)

Dem öffentlichen Raum kommt eine existenzielle Rolle zu. Es ist darum kein Zufall, dass Terroristen genau hier den «Westen» angreifen. Es ist der öffentliche Raum, der Tausende von Menschen zusammenbringt, die unterschiedlicher kaum sein könnten. Als Projektionsfläche unserer Gesellschaft vereint er sowohl Differenzierung als auch anonyme Masse, sowohl Individualismus als auch Egalität. Es gibt keinen Gleichlauf und keine Symmetrie der Interessen. Dies ist gut so, weil dies letztendlich sinnbildlich für eine freie und offene Gesellschaft im Sinne Karl Poppers steht. Die Zivilgesellschaft als Trägerin der Öffentlichkeit ist darum Austragungsort gesellschaftlicher Konflikte: Wo sonst, wenn nicht hier, soll der Diskurs gesellschaftlicher Probleme stattfinden? Anders als Konfuzius sollten wir es darum mit Laotse, dem Begründer des Taoismus, halten. Er erblickte den «Reichtum des Volkes» gerade in der Untätigkeit der Sittenwächter; demgegenüber würden zu viele Gesetze den Menschen in seinem Charakter «dürftig» und blind für den richtigen Weg («dao») machen.

Der öffentliche Raum – die Medien und das Internet miteingeschlossen – ist gemäss dem aufklärerischen Ideal ein Ort, an welchem sich der einzelne ohne Zwang friedlich entfalten und insbesondere seine Meinung frei kundtun können soll. Es ist allerdings auch der öffentliche Raum, der den einzelnen erst zum Mitglied der Zivilgesellschaft macht. Überrascht schrieb Alexis de Tocqueville über seine Erfahrungen mit privaten Assoziationen in den USA, deren Gestaltungs- und Wirkungsmacht die Öffentlichkeit des jungen Staates wesentlich prägten. Es war insbesondere die Selbstorganisation der Menschen, die der Konflikt- und Problembewältigung gewidmet war, die Tocqueville zu Aussagen wie der folgenden veranlasste: «Partout où, à la tête d’une entreprise nouvelle, vous voyez en France le gouvernement, et en Angleterre un grand seigneur, comptez que vous apercevrez aux États-Unis une association.» (De la démocratie en Amérique, 1835/40). Nicht primär der Staat prägt demnach die Qualität des öffentlichen Raums, sondern der einzelne Bürger – im freien Zusammenspiel mit allen anderen.

 

Dieser Essay erschien in der Dezemberausgabe 2017 des «Schweizer Monats».

Vom Ende der Gemeindefreiheit – Adolf Gassers Werk im Lichte der europäischen Integrationsbewegung

Als meine Heimatgemeinde Piazzogna 2010 mit ihren Tessiner Nachbargemeinden zur Superkommune «Gambarogno» zwangsfusioniert wurde, machte ich mir noch keine grossen Gedanken darüber, welche Auswirkungen dies für meinen Bürgerort und darüber hinaus haben könnte. Das Bundesgericht hatte sich zwar mit dem Fall zu beschäftigen, doch machte dies die Geschichte nicht von vornherein verdächtig.

Wie ein Blick in das Werk des Schweizer Historikers Adolf Gasser zeigt, ist die Thematik indes deutlich komplexer, als mich der damalige Gemeindevorstand mit Verweis auf Effizienzgewinne und Pragmatismus glauben lassen wollte.

Der vorliegende Beitrag beschäftigt sich mit der Frage, wie Gemeindeautonomie und -freiheit im Lichte der europäischen Integrationsbewegung zu beurteilen sind.

Gemeindeautonomie

Politische Gemeinden sind die kleinsten staatspolitischen Entitäten; kleiner sind nur noch private Assoziationen, die Familie und schliesslich das Individuum. Unterschieden wird gemeinhin zwischen Gemeindeverfassungen, welche zentralistisch geprägt sind, so etwa in Frankreich und Italien, und solchen, denen in dezentraler Weise gewisse Autonomien zukommen. Zu den Letzteren gehören neben Kommunen in den Niederlanden, skandinavischen Ländern sowie Vereinigten Staaten von Amerika vor allem auch solche in der Schweiz.

Die schweizerische Bundesverfassung hält in Artikel 50 fest, dass die «Gemeindeautonomie» nach Massgabe des kantonalen Rechts gewährleistet sei. Zudem besagt dieselbe Rechtsnorm, dass der Bund bei seinem Handeln die möglichen Auswirkungen auf die Gemeinden zu beachten habe. Während die Gemeindeautonomie zwar bundesrechtlich garantiert ist, wird sie abschliessend durch die Kantone geregelt – darum spricht man auch vom «hybriden Charakter» der Gemeindeautonomie (siehe Griffel, 2017).

Um herauszufinden, welche Rechte und Kompetenzen den schweizerischen Gemeinden schliesslich zukommen, müssen wir die jeweilige Kantonsverfassung und die kantonale Gemeindegesetzgebung konsultieren (z.B. Artikel 83 der Zürcher Kantonsverfassung). Oft bleibt der Umfang der Gemeindeautonomie allerdings eine Interpretationsfrage. So hält das Bundesgericht in ständiger Rechtsprechung fest, dass einer Gemeinde in einem bestimmten Sachbereich Autonomie zukomme, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine «relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit» einräumt (siehe etwa BGE 141 I 36, Erwägung 5.3).

Die Verfassung des Bundes geht davon aus, dass der Gemeindeföderalismus der «schweizerischen Realität» entspricht. Der Status quo wird unter anderem dadurch sichergestellt, dass das Bundesgericht als letzter Richter allfällige Verletzungen der Gemeindeautonomie juristisch zu beurteilen hat, was in ständiger Rechtsprechung seit mehr als hundert Jahren auch geschieht (siehe Artikel 189 der Bundesverfassung). Wie weit allerdings das Ausmass der Gemeindevielfalt gehen soll, ist in der Verfassung des Bundes nicht festgeschrieben. Änderungen im Bestand der Gemeinden sind also möglich; sogar die komplette(!) Auflösung seiner Gemeindestrukturen ist einem Kanton nicht verboten (so Jaag, in: Biaggini et al., 2015).

«Änderungen im Bestand der Gemeinden sind also möglich; sogar die komplette(!) Auflösung seiner Gemeindestrukturen ist einem Kanton nicht verboten.»

Gemeindevielfalt

Die Vielfalt an Gemeinden hierzulande ist beeindruckend: So wies die kleinste politische Gemeinde, Corippo im Tessiner Verzascatal, lediglich 14 Einwohner per Ende 2016 auf. Seit Mitte des 19. Jahrhunderts ist dort die Einwohnerzahl kontinuierlich rückläufig, nachdem die landwirtschaftlichen Erträge in den schwierigen topographischen Bedingungen ebenfalls zurückgegangen sind. Um 1850 lebten noch fast 300 Personen in diesem Dorf, das seine politische Unabhängigkeit seit 1822 behauptet und mittels Errichtung einer Stiftung die Revitalisierung des Ortes anstrebt.[1]

Ein Kontrastprogramm zu Corippo bietet die Stadt Zürich, die grösste politische Gemeinde der Eidgenossenschaft. Angesichts der fast 403’000 Einwohner, welche Ende 2016 in der Limmatstadt lebten, wird deutlich, welche Vielfalt an Gemeindestrukturen hierzulande existieren muss. Dass die Herausforderungen der Gemeinden, deren Führungspersönlichkeiten und finanziellen Verhältnisse nicht überall dieselben sein können, ist offensichtlich: Arbeitslosenquote, Ausländeranteil, wirtschaftliche Stärke, Infrastruktur, kulturelles Angebot, Sicherheitsdispositiv und viele weitere messbare Faktoren könnten für Corippo und Zürich kaum weiter auseinander liegen! Aber auch im Median sind die Ansprüche sehr unterschiedlich. Kleinst- und Kleingemeinden stellen immer noch die Mehrzahl in der schweizerischen Gemeindelandschaft dar.

«Die Vielfalt an Gemeinden hierzulande ist beeindruckend […].»

Aufgrund der unterschiedlichen Herausforderungen hat sich die Gemeindedichte in der Schweiz kontinuierlich reduziert: Anfang dieses Jahres waren es noch 2’255 Gemeinden, der Höchststand nach der Gründung des Bundesstaates wurde 1860 mit mehr als 3’200 selbstständigen Gemeinden erreicht (siehe Griffel, 2017). Dies bedeutet, dass die Schweiz im Durschnitt jährlich um gut 5,7 Gemeinden ärmer geworden ist – freilich mit einem rasanten Beschleunigungstrend in den letzten beiden Jahrzehnten. Seit dem Jahr 2000 verschwanden über 600 Gemeinden. Jede zweite Gemeine denkt gemäss einer Studie der Universität Bern über eine rechtliche Umstrukturierung nach. Die Kantone wirken teils enthusiastisch dabei mit (wenn auch Zwangsfusionen durch die Kantone aufgrund der Rechtsprechung des Bundesgerichts unter gewissen Umständen ausgeschlossen sind). Vorläufiger Höhepunkt war die Fusionswelle im Kanton Glarus, dessen Landsgemeinde 2011 aus 25 Gemeinden deren drei machte.

Was bedeutet dies nun für den föderalistischen Gedanken des Landes? Stur auf den Gemeindeföderalismus um einer Sache willen zu setzen, geht meines Erachtens am Thema vorbei. Das wäre antiquiert und nicht per se liberal. Doch gibt es sehr gute Argumente, welche die Bedeutung einer möglichst starken Gemeindestruktur in der politischen Realität herausstreichen.

Die Gemeindefreiheit in Adolf Gassers Theorie

Der Schweizer Historiker Adolf Gasser (1903-1985) schloss sein Studium in Zürich und Heidelberg mit Promotionen in Geschichte und klassischer Philologie ab. Anschliessend arbeitete er als Gymnasiallehrer in Basel, bevor er zum Professor an der dortigen Universität befördert wurde. Gasser war zudem als Freisinniger politisch aktiv. Sein wissenschaftliches Werk und politisches Wirken sind geprägt von einer historisch begründeten Gemeinschaftsethik, in der Gemeindefreiheit und Föderalismus die Grundlagen eines vereinten Europas bilden.[2]

Gasser untersuchte in seinem Hauptwerk «Gemeindefreiheit als Rettung Europas. Grundlinien einer ethischen Geschichtsauffassung» (1943) die Gemeinderealität seit Anbeginn der Geschichtsschreibung, so etwa die Form der Gemeinde im Antiken Griechenland oder im republikanischen System des «Kommunalismus» in den oberitalienischen Städten der Übergangszeit zur frühneuzeitlichen Moderne. Bei ihm ist die Betrachtung also wesensmässig «Geschichte von unten». Bis heute wird das spätmittelalterliche Stadtwesen in der Forschung als wichtige Entwicklungsstufe für die Reformation, Industrialisierung und den Frühkapitalismus angesehen. Gassers Untersuchungen sind darum vor allem auch bedeutsam für die liberalen Staatsgründungen des 18. und 19. Jahrhunderts.

«Bei [Gasser] ist die Betrachtung also wesensmässig ‚Geschichte von unten’.»

Für die Republik der Niederlande und die Schweizer Eidgenossenschaft vor 1848 bedeutete die Gemeindeidee eine politische Opportunität, welche die Berufung auf kommunale Werte, auf Selbstverwaltung und damit auf Unabhängigkeit ermöglichte. Der «Rätische Freistaat» (heute Graubünden) etwa existierte bis zum Einmarsch Napoleons in die Alte Eidgenossenschaft 1798 in grösstmöglicher Souveränität namentlich gegenüber dem Heiligen Römischen Reich. Diese frühen Territorialverbindungen waren oftmals genossenschaftlich organisiert, das heisst durch freiwillige Übereinkunft zustande gekommen. Aufgrund ihrer personalistischen Natur beruhten diese Bünde auf dem gegenseitigen Vertrauen ihrer Mitglieder (auch «Marktgenossenschaften», siehe Griffel, 2017). Die Genossenschaftsidee behielt für die Schweiz bis heute mit Blick etwa auf die gemeinschaftliche Verwaltung von Allmenden sowie Bürger- und Kirchgemeinden ihre Bedeutung.

Gasser bildete seine Theorie vor dem Hintergrund der totalitären Auswüchse des Zweiten Weltkrieges: Nazideutschland, Faschismus und Kommunismus bildeten Blaupausen dafür, wie ein demokratischer Staat zur moralischen Verrottung findet. Es war die Zeit des «Massensterbens europäischer Demokratien», der Verwirklichung des okzidentalen Feudalismus und Absolutismus letztlich im Totalitarismus (siehe Ruetz, in: Schwarz et al., 2007). Was diese Gebilde neben den menschenverachtenden Ideologien gemein hatten, waren die zentralistischen und hierarchischen Strukturen ihrer Führungsebenen und damit deren Abneigung gegenüber dezentralen Mechanismen zur Lösungsfindung. Gasser bezeichnete dies als die «Welt der Gemeindeunfreiheit». Aufgrund seiner Beobachtungen verfasste er die These, dass eine moralische und politische Gesundung von unten kommen müsse, das heisst aufgrund von Bestrebungen auf der kommunalen Ebene. Nur dezentral aufgebaute Staaten seien fähig, so Gasser, den totalitären Versuchungen auf Dauer widerstehen zu können. Wenn auch Gasser in seinem Werk anders als etwa sein Zeitgenosse Friedrich A. von Hayek die demokratische Ordnung ethisch «überhöht», stellen seine Erkenntnisse weiterhin einen wichtigen Beitrag für die Föderalismusforschung dar.

«Aufgrund seiner Beobachtungen verfasste Gasser die These, dass eine moralische und politische Gesundung von unten kommen müsse […].»

Zwangsläufig findet auch eine weitere schweizerische Stärke in Gassers Werk Erwähnung: der Wettbewerb der Modelle, der schlechten und guten Lösungen und damit der Wettbewerb um Fehlertoleranz und -redundanz. Die positive Kehrseite dieses Wettbewerbs der Systeme stellt die Mobilität dar, das heisst die nicht rein theoretische Möglichkeit des Einzelnen, sich von heute auf morgen aus einem Territorialitätsverband zu lösen. Die Essenz der Gemeindefreiheit bei Gasser besteht also aus einem Vertrauenssystem – dem kollektiven Vertrauen der Bürger in den Anstand und die Redlichkeit der Obrigkeit, welches letztere jederzeit zu pflegen und erhalten willens sein muss.

«Die Essenz der Gemeindefreiheit bei Gasser besteht also aus einem Vertrauenssystem, dem kollektiven Vertrauen der Bürger in den Anstand und die Redlichkeit der Obrigkeit, welches letztere jederzeit zu pflegen und erhalten willens sein muss.»

Das Wesen der Gasser’schen Gemeindefreiheit besteht in Michael von Prollius’ Worten «[…] in der Einbeziehung der Bürger in möglichst viele Entscheidungen auf kommunaler Ebene. Vertrauen und Vertragstreue, Verhältnismäßigkeit und Maß halten, die Kontrolle der Verwaltung durch die Bürger, freiwillige Solidarität und die Bindung an Recht zum Wohle der Freiheit, all dies kann durch Gemeindefreiheit ermöglicht werden.»[3]

Gasser sieht in der «Welt der Gemeindefreiheit» sogar eine sittliche Ordnung, die als notwendiges Gegengewicht zur «Zügellosigkeit der Freiheit» agieren soll. Hier verlässt Gasser den eingeschlagenen liberalen Weg und argumentiert in der Folge – ganz im Sinne des damaligen Zeitgeistes – sozialdemokratisch. Dennoch bleibt Gassers Werk ein Plädoyer für «politische Liberalität» im Sinne des Kommunalismus, eine Einwendung gegen jegliche Zentralisierung der Politik sozialistischer Prägung letzten Endes.

Europäische Integration und der Verlust der Gemeindeidentität

Dass die soeben angeführte Umschreibung der Gemeindefreiheit in Konflikt mit der heutigen Ordnung kommen muss, überrascht nicht, ist sie doch insbesondere in Europa derart weit entfernt von der Realität.

Supranationale Strukturen, wie etwa die Europäische Union, haben direkt und indirekt dazu beigetragen, dass die Gemeinde europaweit und wahrscheinlich darüber hinaus an Bedeutung verloren hat. Dies hängt erstens damit zusammen, dass aussenpolitische Themen in einer globalisierten Welt von grösserem Belang sind, weshalb Kompetenzen zulasten der Gemeinden und Kantone zum Bundesstaat und zur europäischen Ebene hin verlagert worden sind, und zweitens in der Folge die Anziehung von Ämtern auf höheren Ebenen das Interesse an der kommunalen Arbeit vermindert hat. Die kommunale Selbstverwaltung hat damit enorm an Boden verloren.

An dieser Tatsache kann auch die «Feigenblattpolitik» des Brüsseler Apparates in Form von Art. 5 des Vertrags über die Europäische Union und des Subsidiaritätsprotokolls nichts ändern. In die gleiche Kategorie gehört leider die an sich völkerrechtlich verbindliche «Europäische Charta der kommunalen Selbstverwaltung» des Europarates von 1985, deren Mitglied die Schweiz ist. Rechtlich sieht die Situation hierzulande kaum besser aus: Würde wenigstens die Justiziabilität und damit die Einklagbarkeit des Subsidiaritätsprinzips anerkannt (siehe Artikel 5a und 43 der Bundesverfassung), käme immerhin dem Grundsatz der Subsidiarität eine eigenständige Bedeutung vor dem Richter zu![4]

Es ist eine Binsenwahrheit, dass einmal erhobene Ansprüche nicht leichtfertig rückgängig gemacht werden. Dies gilt leider sowohl für das politische als auch für das Privatleben. Die Risiken einer Perversion solcher Macht, die Gasser so eindrücklich in seinem Werk aufgezeigt hat, sind real. Es geht deshalb nicht in erster Linie darum, Gemeindeautonomien um jeden Preis zu bewahren, sondern sich der tieferliegenden, schlummernden Gefahren einer mangelhaften Abstützung der Politik in der Lokalbevölkerung bewusst zu werden.

«Es geht deshalb nicht in erster Linie darum, Gemeindeautonomien um jeden Preis zu bewahren, sondern sich der tieferliegenden, schlummernden Gefahren einer mangelhaften Abstützung der Politik in der Lokalbevölkerung bewusst zu werden.»

Staaten verlieren ihren körperschaftlichen Charakter vollends, wenn sie die Fundierung bei ihren Bürgern einbüssen und die Distanz zwischen «politischer Elite» und «einfachem citoyen» grösser wird und diese schliesslich in unüberwindbare Spaltung «Trump’scher Art» endet. Diese Entwicklung, die den Menschen in den meisten Fällen ohne böse Absicht die Identität entreisst, spüren wir heute in vielen Teilen der westlichen Hemisphäre. Ein Ende ist allerdings so lange nicht in Sicht, bis wir uns wieder auf die Vorteile föderalistischer Strukturen und damit auch auf die Idee der Gemeindefreiheit zurückbesinnen.

Geringe Chancen für einen föderalistischen «Swiss Finish»

Lösungen gegen das Gemeindesterben sind aktuell nur schwer greifbar. Es wäre wohl an zwei Orten anzusetzen: Erstens müsste die Attraktivität der kommunalen Ämter gestärkt werden, was voraussetzen würde, dass die Gemeinden wieder vermehrt eigenständig substanzielle Entscheidungen zu treffen hätten, statt lediglich die durch den Kanton und Bund delegierten Aufgaben auszuführen. Zweitens müssten die Menschen erkennen, welche immense Bedeutung der Gemeindeautonomie für eine selbstbewusste und sich selbstverwaltende politische Öffentlichkeit und das soziale Leben insgesamt zukommt.

Neben eigentlichen Fusionen werden heute auch Alternativen angedacht: Allerdings kann beispielsweise der «vertragliche» Zusammenschluss von Gemeinden zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben, sogenannte «Zweckverbände», den beiden oben genannten Anliegen nur bedingt gerecht werden! Solche Verbände weisen zudem demokratische Defizite auf.

Seit einiger Zeit steht nun auch die Unabhängigkeit des kleinsten politischen Gemeinwesens der Schweiz, der Tessiner Gemeinde Corippo, auf dem Spiel. Es wird in zeitgenössischer Manier daran gearbeitet, fünf der acht Gemeinden des Kreises Verzasca, darunter Corippo, in eine einzige Gemeinde mit dem Namen «Verzasca» aufgehen zu lassen. Corippo soll es letztendlich also gleich wie meiner Heimatgemeinde Piazzogna ergehen! Die dabei realisierbaren Effizienzgewinne im Sinne der Prinzipien des «New Public Managements» würden zweifellos den Politikern in die Hände spielen. Die Idee der Gemeindefreiheit allerdings, wie sie in Adolf Gassers Werk zum Ausdruck kommt, würde damit stetig tiefer ausgehöhlt – mit allen langfristigen Konsequenzen, die damit verbunden sind, für die Schweiz und Europa.

 

[1] Siehe http://www.fondazionecorippo.ch/.

[2] Siehe u.a. http://www.hls-dhs-dss.ch/textes/d/D27040.php; http://www.forum-ordnungspolitik.de/zum-forum-ordnungspolitik/-und-ihre-ahnen/599-adolf-gasser-1943-gemeindefreiheit-als-rettung-europas-kommunalismus.

[3] Michael von Prollius, Adolf Gasser (1943) Gemeindefreiheit als Rettung Europas – Kommunalismus, 14. Juli 2009, http://www.forum-ordnungspolitik.de/zum-forum-ordnungspolitik/-und-ihre-ahnen/599-adolf-gasser-1943-gemeindefreiheit-als-rettung-europas-kommunalismus.

[4] Siehe Fabio Andreotti, Why Freedom Is Favored by Secession and Subsidiarity, January 23, 2017 https://fee.org/articles/why-freedom-is-favored-by-secession-and-subsidiarity/.

 

Erscheint voraussichtlich in der Novemberausgabe der “Hayek-Feder” des Hayek Clubs Zürich.